着力破除体制机制障碍 塑造庐山旅游发展新动能新优势
朱宁
习近平总书记到江西考察时赞美“庐山天下悠”，叮嘱要“做好治山理水、显山露水的文章”。2019年10月，江西省委、省政府启动新一轮庐山管理体制改革，印发《关于深化庐山管理体制改革的方案》，明确“一体化、集团化、专业化、市场化”改革目标，实行庐山市、庐山管理 局“市局合一”管理体制，要求“统一管理、统一班子、统一机构、统一财政”。经过4年多的努力，基本实现了庐山市（庐山管理局）一体化管理，初步完成集团化改革，正在推进专业化、市场化改革。但是，山上山下融合不够到位，景区管理缺乏统筹协调，市场化改革不够彻底，人员安置压力较大等问题依然突出，亟待解决。2023年7月，省委主要领导在庐山调研并主持召开座谈会，强调要进一步厘清山上山下权责边界，全面理顺体制机制，坚定不移推进庐山改革走深走实，九江市研究提出了优化调整机构职能的改革思路。在实地调研的基础上，经省委编委领导审定，省委编办于2024年3月14日印发了关于“庐山管理体制改革”机构职能优化调整的框架意见。
（一）重塑景区管理体制机制，在机构设置上更加科学。坚决破除庐山景区存在的山上山下“两张皮”等体制机制问题，对山上山下机构进行统筹设置。一是统一设置文化旅游管理机构。整合原庐山旅游发展委员会、庐山世界遗产管理处和庐山市文化广电局的职能，组建庐山市（庐山管理局）文化广电和旅游发展委员会，由庐山市（庐山管理局）班子成员兼任主要负责人。二是统一设置林业管理机构。整合原庐山自然资源保护处、庐山市林业局的职能，重新组建庐山市（庐山管理局）林业局。三是统一设置文化旅游执法机构。整合原庐山综合执法处、庐山市文化市场综合执法大队的相关职能，组建庐山市（庐山管理局）文化旅游综合执法局，由庐山市（庐山管理局）文化广电和旅游发展委员会管理。四是统一设置协调联络机构。将庐山协调联络处职责划入庐山市委办公室，加挂庐山协调联络处牌子。统筹设置后，重塑了过去风景区、行政区两套机构体系并行的格局，改变了过去山上山下机构重叠设置、职责交叉各自为政的局面，为构建山上山下联动、城区景区融合的大旅游格局提供了强有力的体制机制保障。（二）突出景区核心资源保护，在职能配置上更加聚焦。将珍贵的文化和自然遗产当成庐山景区的核心资源，通过突出相关保护职能、设置专责机构等形式，进一步提高文化和自然遗产保护能力和水平。一是突出文化自然遗产保护职能。进一步凸显自然资源与文化遗产保护职能，特别是强调对庐山世界文化遗产和世界地质公园的保护，明确庐山市文化广电和旅游发展委员会加挂文物局、庐山世界遗产管理办公室牌子，庐山市林业局加挂庐山世界地质公园办公室牌子，设置世界遗产和文博科、森林资源管理科、自然保护地科（世界地质公园事务科）等内设机构，下设庐山世界地质公园监测预警中心。二是设置文化文物保护专责机构。庐山被誉为“人文圣山”，有着丰富多彩的宗教文化、书院文化、诗词文化、红色文化、别墅文化，现有499处各类文物点、124处文物保护单位（其中国家级重点7处），文化文物保护任务尤为繁重。专门组建庐山市文化文物保 护中心，加挂庐山世界遗产监测预警中心牌子，归口庐山市文化广电和旅游发展委员会管理，下设世界遗产保护研究科、革命文物管护科等内设机构，核定56名事业编制。注重对“芦林一号”伟人旧居、白鹿洞书院等革命文物、文物古迹的保护传承，加强庐山博物馆国家一级博物馆、庐山会议旧址国家二级博物馆建设，设置了专门管理机构。三是设置林业资源保护专责机构。庐山山体总面积302平方公里，现有林地面积31万亩，分布有野生植物2414种（其中国家重点保护45种）、各类动物2335种，保留着100余处重要的中国大陆东部山地第四纪冰川遗迹。我们践行“两山”理念，组建庐山市天然林保护中心，下设资源培育科、森林消防科、牯岭保护站、莲花保护站等内设机构，核定76名事业编制。（三）推进景区机构瘦身健体，在运行管理上更加高效。把深化庐山管理体制改革当成一项系统工程来抓，注重处理好政府和市场、属地和派驻、瘦身和健身等重要关系，努力打好改革“组合拳”，不断增强改革整体效能。一是在机构职能上“减负降压”。聚焦文化旅游主责主业，剥离原庐山景区机构承担的社会职能、经营职能。推动资源、服务、管理向基层下沉，将原庐山景区机构承担的市容市貌、环境治理、公房管理、污水治理等社会管理职能全面移交牯岭镇，同步下放相关人员和43名事业编制。进一步加强庐山市文广旅委与属地牯岭镇的条块协作，明确1名副主任兼任牯岭镇党委书记。实行“小政府管理、大集团运营”模式，推动庐山旅游发展政企分开、事企分离，将原庐山景区机构承担的门票管理、市政服务等经营管理职能全部移交庐山文旅控股集团。二是在人员编制上“瘦身健体”。进一步压缩涉及庐山景区机构的编制规 模，行政编制减少48.4%，事业编制减少56.9%。坚持把人员安置工作当成此次改革工作的重中之重来抓，2024年5月采取考试选岗形式在九江市4个中心城区安置了100人，安置至庐山市其他单位179人。通过安置、自然减员等方式，涉及庐山景区机构行政人员减少25%，事业人员减少37.5%，有效解决了人浮于事、效率低下等问题。三是在景区治理上“赋能强体”。推行党建工作网格和景区管理网格“双网合一”，在庐山市委的统一领导下，设立庐山风景名胜区联合党委，将山上山下划分为10个片区、30个二级网格，整合下沉文旅、市监、交通、公安、属地、企业等方面300余人到一线网格，具体负责景区资源保护、游客服务、市场管理等工作，由庐山风景名胜区联合党委统一考核管理。实行“双网合一”以来，已处置拉客揽客行为240多起、立案处罚非法导览人员13名、处罚非法营运车辆8台，有效净化了庐山旅游环境。截至2024年7月10日，九江市全面完成了庐山管理体制改革机构职能优化调整各项改革任务，改革红利持续释放。2024年，庐山核心景区闸机客流量达931.6万人，同比增长27.27%；购票人数实现历史性突破，达219.04万人。庐山市连续7年入选全国县域旅游综合实力百强县，位居全省第一。一是高位推动凝聚合力。从山上山下机构融合和大幅度压缩人员编制来看，此次改革的力度大、难度高、成效显著。正是由于省委主要领导的亲自研究推动，省委分管领导的把关过问，以及省委编办的全程指导、大力支持，此次力度空前的改革才能够平稳有序地完成。二是坚持聚焦主责主业。景区管理机构应立足主责主业，在机构设置、编制配置、人员配备等方面突出旅游发展与管理服务、景区核心资源保护等核心职能。对于承担的社会事务管理、市场化经营等其他职能，在可行的情况下应逐步移交属地政府或市场主体。三是理顺政区权责关系。聚焦风景区与行政区分工不明、职责不清的问题，推行“区政合一”管理体制，对风景区与行政区的职能、机构进行整合，既有效解决了政区权责边界不清的问题，弥补了景区管理机构行政主体缺失、服务能力不足的缺陷，又可以实现风景区与行政区强强联合、优势互补，有力推动城区景区融合发展。四是妥善安置人员。人员安置工作是此次改革工作的重中之重，很大程度决定了改革成效。通过谈心谈话、发放调查问卷等形式，充分了解涉改人员的工作岗位、福利待遇等利益关切，并在政策范围内予以积极回应。坚持公开、公平、公正原则，科学制定安置政策，全程做到“一个政策贯彻到底”。注重改革风险评估防范，研判主要风险，明确防范化解措施、应急处置程序。
