建立与人口变化相适应的 基层公办养老机构管理体制机制探索
——以赣州市为例
林星
（一）贯彻落实习近平总书记关于老龄工作的重要指示精神的具体实践。习近平总书记指出，各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，加大制度创新、政策供给、财政投入力度，健全完善老龄工作体系，强化基层力量配备，加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系。党的二十大和二十届三中全会着眼健全人口发展支持和服务体系，实施积极应对人口老龄化国家战略，对深化老龄和养老服务领域改革作出部署。《江西省“十四五”养老服务体系建设规划》明确提出了“深化公办养老机构改革”要求。2021年12月，江西省委编办、江西省民政厅等五部门联合印发《关于深化公办养老机构改革的实施意见》，对全省公办养老机构改革提出了明确要求。（二）积极应对人口老龄化的必然要求。赣州市从2019年进入轻度老龄化阶段，截至2023年，赣州市常住人口由2019年的870.8万人上升至898.9万人，但全年出生人口由2019年的11.26万人下降至6.47万人；出生率从12.96‰下降至7.62‰；人口自然增长率从2019年的5.12‰下降至-0.42%，人口进入负增长。60岁及以上的老年人从2019年的145.29万人上升至155.74万人，占比由14.76%上升至17.33%；其中65周岁及以上的老年人从2019年的99.38万人上升至112.57万人，占比由7.92%上升至12.52%。虽然赣州市人口老龄化程度低于全国和江西省水平，但也正由轻度向中度加快迈进。（三）健全完善基层养老服务体系的现实需要。通过调研发现，基层公办养老机构在承担特困人员集中供养任务、履行基本养老服务职能等方面发挥了重要作用，但同时也存在一些亟待解决的问题：一是职能定位不适应新形势，主要服务特困老人，存在特困老人住不满、社会老人进不来问题；二是管理体制不畅，存在县级民政部门和乡镇政府多重管理，权责不清、导致监管缺位，出现“两不管”；三是服务水平不高，管理人员多为退下来的村干部，50岁以上人数占69.6%，高中及以下文化人数占70.4%，护理人员待遇低、年龄大、配备不足，人员配比1:16，仅能提供简单的粗放式住养服务；四是保障能力不足，人员薪酬、运营维护、质量提升等缺乏稳定的财政投入保障，养老护理员工资平均为2200元/月，全市公办养老机构护理型床位数普遍较低，全市245个乡镇（街道）敬老院共21254张床位，其中护理型床位数3916张，仅占18.8%，有19个敬老院收住人数少于10人。
（一）优化职能定位、拓展服务功能。落实《江西省养老服务条例》和省委编办要求，在乡镇（街道）敬老院加挂“养老服务中心”牌子，具体承担协助乡镇（街道）开展养老服务技术指导、村（居）社区养老设施服务质量提升等工作。推动公办养老机构服务对象以保障特困人员集中供养向以承担基本养老服务供给为重点、普惠服务全体老年人转变。明确乡镇（街道）敬老院应当在满足特困老年人集中供养需求的前提下，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄、计划生育特殊家庭等老年人的服务需求，实行入住评估轮候制度；床位有剩余的，向社会开放。通过改革，有效解决“住不满”和“进不来”的矛盾，提高了资源利用效率，强化了农村养老保障能力。截至2024年6月底，共收住社会老人2020余人，全市敬老院入住率由原来的33.9%提高到46.1%。（二）改革管理体制、强化行业统筹。一方面，进一步厘清县乡两级职责关系。明确县民政局按照“集中管理、分户核算”的原则，对乡镇（街道）敬老院的人、财、物等进行集中管理、统一会计核算和监督。各乡镇（街道）负责对敬老院党的建设、安全生产、疫情防控等监督管理，配合做好矛盾纠纷调处、特困供养等对象入住等工作。有效破解民政部门“管不了”和乡镇政府“管不好”的难题。另一方面，加强民政主管部门统筹。按照每县至少有1所以失能照护为主的县级特困人员供养服务机构+每2~3个毗邻乡镇（街道）可组成一个协作区域，在该区域选择一所设施条件较好、床位规模较多、交通便利的乡镇（街道）敬老院作为区域性中心敬老院的模式优化养老机构布局，共整合床位数不足40张且收住人数少于10人的乡镇（街道）敬老院64个，建设区域性中心敬老院58个。打破了各敬老院的区域壁垒，实现资源优化配置，减少运行成本，提高了资金使用效率。（三）转变管理方式，激发队伍活力。推进乡镇（街道）敬老院编制人事制度改革，按照每个敬老院核定2名事业编制（院长1人、财务人员1人），保障事业编制490名。不再实行定编定岗不定人管理，新招录240名人员全部纳入事业单位公开招聘列入编制管理。改革后，敬老院管理和服务队伍的年龄结构、学历结构和人员配比得到优化，正向高素质、专业化、年轻化转换。目前，全市由事业编制人员担任乡镇敬老院院长的共85人，占比42.07%；年龄超过55周岁的院长由原来的69.6%下降至13.86%；工作人员大专以上学历由29.6%提升为76.2%；养老护理员与入住老人配比由1∶16提高到1∶12.6。（四）健全制度规范，提升服务水平。一是提升管理规范。压实民政行业主管部门责任，出台13项相关配套制度，从入院评估、日常管理、财务管理、饮食标准、特困供养金使用范围等方面进行全面规范。目前，全市共评定一级以上乡镇敬老院176个，占71.84%，高于全省60%的目标任务。二是加强人才培育。推动赣南医科大学、赣南卫生健康职业学院、和君职业学院3所院校开设养老护理员相关专业，建成2个省级养老从业人员实习实训基地。举办养老服务从业人员培训98期、培训人员1.6万余人次，实现人员培训全覆盖。三是强化激励保障。开展养老护理员职业技能等级认定，对新取得职业技能等级证书的养老护理员，给予500至5000元的一次性岗位补贴；对新入职公办养老机构的大中专及以上学历毕业生，给予2万至4万元的一次性入职补贴。建立健全按岗定酬、按工作业绩取酬的内部分配激励机制。如于都县将庭院经济收入的25%、社会托养费纯收入的20%列入绩效奖励，极大调动了工作人员的工作激情。改革后，全市养老护理员月均工资由2200元提高到2938元。（一）提高认识，坚持主动融入发展大局，争当改革的“排头兵”。习近平总书记强调，坚持把健全与中国式现代化相适应的机构职能体系和体制机制作为新时代机构编制工作的中心任务，要把服务保障国家重大战略和重点工作摆在突出位置。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，也是包含了大规模老龄人口的现代化。积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。机构编制部门是党的政治机关，要自觉从讲政治的高度研究和把握机构编制工作，做到习近平总书记和党中央的“指挥棒”指向哪里，改革重点就放到哪里，机构编制资源就投向哪里、保障到哪里。（二）聚焦主线，坚持加强党的全面领导，争当改革的“促进派”。积极应对人口老龄化是一项长期性、复杂性的系统工程，养老问题涉及千家万户，事关每个人切身利益。习近平总书记强调，要完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，形成老龄工作大格局。机构编制部门要坚持把加强党的全面领导作为新时代机构编制工作的主题主线。无论是推进机构改革，还是优化机构编制资源配置，都要严格对标“三个有利于”（是否有利于加强党的领导，是否有利于巩固党的长期执政地位，是否有利于提升党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力）要求，自觉从领导体制、机构职责、资源配置、运行机制上把加强党的全面领导落实到各领域各方面各环节。（三）站稳立场，坚持以人民为中心，争当改革的“实干家”。习近平总书记指出，“一个社会幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福”。坚持以人民为中心是党的宗旨意识在积极应对人口老龄化中的生动体现，是推动实施积极应对人口老龄化国家战略的价值取向。机构编制部门必须坚持以人民为中心的工作导向，研究解决人民群众普遍关切的就业、教育、医疗、养老等民生问题背后的体制机制问题，优先解决困难、失能老年人等群体养老服务刚需，加大普惠性、基础性、兜底性养老服务供给，充分发挥市场和社会力量作用，满足老年人多样化、高品质养老服务需求。
