资源周转 动态配置 探索行政编制管理新路径
嵇晓雯 薛猛
为破解行政编制分配难收回、需求难满足、布局难调整和“一核定终身”等深层次问题，江苏省按照“严控总量、保障重点、周转使用、动态调整”的工作思路，以市县机构改革为契机，系统谋划、整体推进，研究出台《关于建立市县行政编制“周转池”制度的指导意见》，在全省全面建立市县乡行政编制“周转池”，努力探索稀缺行政编制资源配置与管理的新路径。
行政编制资源供给稀缺与需求旺盛是一对持续的矛盾，让资源流动起来的载体——“周转池”，是当下破解矛盾的一把钥匙。为此，鼓励各地立足实际、加大统筹力度、创新配置手段，让行政编制资源分配动起来、使用活起来、效益高起来。截至目前，全省市县乡三类行政编制“周转池”规模总数为4936名，约占市县乡三级行政编制总数的2.5%。其中，市级677名，县级1747名，乡镇（街道）级2512名。一是存量优先。鼓励市县两级从原有待分配行政编制、各部门现有空余行政编制中，结合实际明确一定数量的行政编制用于周转使用，并持续加大周转编制占比，力争做到“周转是常态、分配是例外”。此外，考虑到本轮市县机构改革中，设区市均按要求精减了部分行政编制，部分地区将其作为启动资源，纳入“周转池”管理。如宿迁市用于建立市级行政编制“周转池”的20名行政编制均为本轮改革精减编制。二是增量递补。考虑到乡镇（街道）行政编制相对较少，省级层面允许各地使用上一轮乡镇（街道）改革冻结的1987名行政编制，并明确全部用于建立乡镇（街道）行政编制“周转池”。同时，鼓励各地积极推动编制资源“减上补下”。徐州市在县级明确一定数量行政周转编制的基础上，市级按照1:1配套，跨层级向县（市、区）下沉95名行政编制用于周转使用。三是跨级周转。为进一步强化县乡两级工作力量，明确市级周转编制可用于县乡两级周转使用，县级周转编制可用于乡镇（街道）周转使用，真正让编制“不动产”变“动产”。如南通市在市级行政编制“周转池”中，分别明确40名编制用于县（市、区）周转，25名编制用于主城区镇（街道）周转。通过明确“正反清单”的形式，既树立周转编制投向发展急需、工作急需、人 才急需等重点领域和基层一线的改革导向，也避免出现“用而不精”“空而不还”等情形。一方面，“正向清单”保障急需急用。具体要满足两方面条件：一是编制所限，如相关单位和乡镇（街道）短期内无空余行政编制、无自然减员等情况；二是工作所需，主要包括因机构改革、体制调整、政策安置等造成的行政编制超编情形，以及因职能任务大幅增加或者引进急需人才等情形。另一方面，“反向清单”限制违规滥用。主要明确了四项限制使用情形：有空编、周转编制无法返还、违反机构编制管理规定尚未整改到位、通过政府购买服务可以解决等。各地因地制宜明确了重点领域和限制情形。如扬州市在“正面清单”中增加国家级改革创新试点、省级以上重大项目建设、建设现代化产业体系等内容；在“反向清单”中增加了机构编制登记管理中信誉等级较低、高质量考核相对靠后等情形。为确保行政周转编制的日常管理科学合理、规范有序，真正让编制资源用好用准、能放能收，我们探索建立了四项管理制度。一是用编审核制度。各地、各部门行政编制使用计划必须事先报各级机构编制部门核准同意后方可使用。二是专编专用制度。行政周转编制在相关部门或乡镇（街道）现核定的行政编制外专账管理，做到专编专用，确保使用管理清晰可查、过程可控。三是评估报告制度。行政周转编制使用期限一般不超过三年，期满由机构编制部门会同有关部门对各地、各部门使用行政周转编制情况进行评估。运行效益明显又确有长期需要的，可重新核定周转编制；使用效益不高的，收回周转编制。相关部门使用行政周转编制情况纳入本部门年度机构编制重要事项报告内容。四是返还回收制度。使用行政周转编制的部门，出现人员退休、转任、离职等情形导致人员数量减少的，及时收回相应数量的行政周转编制，做到有借有还。建立“周转池”制度是一项系统工程，必须加强与相关部门的协作配合和对下工作的业务指导。一是建立一套体系。指导各地加强与组织、财政、人社、医保等部门的协作配合，健全完善配套政策体系，确保行政编制“周转池”制度与干部人事管理、公务员登记、工资保障、社保医保等相关政策衔接到位，防止“有编难用”等情况发生。如无锡市委编办邀请组织、财政、人社等部门在周转编制使用前共同研究、使用时共同会商、使用后共同评估。二是出台一个办法。指导市县结合本地实际，制定出台“周转池”制度的具体实施办法，明确行政周转编制的申请、使用、评估、收回等工作制度，确保有效周转、高效使用。三是总结提 炼一批经验。充分发挥基层首创精神，推动各地积极探索，形成一批行政周转编制管理的有效做法和有益经验，并适时在全省复制推广。行政编制资源是稀缺的政治资源和执政资源，在总量约束的前提下，只有通过探索创新增强资源的流动性和配置的灵活性，才能开辟新路、有所作为。一是理念要“活”。改变以往机构编制管理的常规思维、惯性思维，跨界运用金融、数据等理念，让管理更加高效精准。二是制度要“全”。通过构建一整套完整的制度链，协同配合各方力量，确保改革创新举措落地落实。比如，在建立“周转池”制度的过程中，一方面建立了四项制度，让编制资源用好用准、能放能收；另一方面，加强组织、财政、人社、医保等部门的协作配合，真正确保“有编能用”。三是手段要“新”。善于运用互联网、云计算、大数据等信息化手段，一方面能够让机构编制管理更加方便快捷、精细精准，另一方面，也能通过“数字换编”，让技术手段替代部分人工岗位，既减少了编制数量，又提升了服务质量。
