以县镇管理体制改革为抓手 激发县域经济社会发展内生动力
李积万 杨韧 谢长虎
20世纪80年代撤地设市以来，省管地级市已经形成固有的管理模式和路径依赖，同时，也出现了省直单位过于强调地级市统筹、地级市过于注重城区建设 发展等问题。粤东西北各地市的经济基础和工业基础普遍薄弱，城市优势、区位优势不明显，带动周边县域经济提速发展较为吃力。不少地区不仅没有缩小城乡差距，反而随着时间推移进一步拉大了差距。根据广东省统计局发布的县域经济发展数据，全 省57个县（市），其中45个分布在粤东西北地区，县域总面积约占全省72.1%。2014年末，县域常住人口占全省35.6%，生产总值占全省15.6%；但截至2022年底，以上数据已分别下降至27.7%和12.5%，远低于浙江、福建、江苏40%以上的水平。可以说，广东城乡区域发展不平衡，主要原因在于县域发展不充分。2022年底，广东省委全面实施“百县千镇万村高质量发展工程”，明确由省委编办牵头推进“加快出台县镇管理体制改革试点方案，健全县域高质量发展的动力机制”。2024年，省委编办以县镇管理体制改革为抓手，破解广东城乡区域发展不平衡难题。为增强试点的示范引领和辐射带动作用，根据下辖2个及以上县（市）的地级市推荐，选择综合实力强、发展基础好的南雄市等12个县（市）开展试点，加速培育开路先锋。
（一）依法扩大县镇管理权限。推动省政府办公厅印发《关于委托南雄等12个县镇管理体制改革试点县（市）实施一批省级行政职权的决定》，委托试点县（市）实施“省管权限建设项目用地预审与选 址意见书核发”“省管权限 农用地转为建设用地及土地征收审批”“旅行社设立许可”等8项省级行政职权。按照“急用先行”和试点地区有意愿有能力承接的原则，起草《县镇管理体制改革试 点县（市）需地级市赋予经济社会管理权限事项参考目录》，推动地市向试点地区“菜单式”放权，提出“成品油零售经营资格审批”“固定资产投资项目节能审查”“创业补贴申领”“镇村国土空间集成规划审批”“取水许可”“营业性演出审批”“林 木采伐许可证核发”等92项地级市职权，可依法调整由县级实施，由各试点县（市）所在 地级市参考该目录，结合自身实际依法下放或委托试点县（市）实施。指导试点地区探索赋予城区镇、中心镇县级经济社会管理权限，提升中心镇基础设施配套费返还比例、土地出让净收益分成比例。（二）建立扁平化管理体制。为优化管理层次和资源要素配置，提高行政效能，持续推动与县域经济社会发展密切相关的职权事项实行扁平化管理，推动项目申报、规划审批、评价认定、资金下达、指标管控、财政奖补等政府内部管理事项和其他职权事项实行“县直报省、省直达县”。第一批拟明确53项职权实行“县直报省、省直达县”，取消地级市二次分配或审核环节。其中“省管权限固定资产投资项目核准”等项目申报类17项，“城镇开发边界局部优化调整”等规划审批类9项，“省创新型中小企业评价”等评价认定类14项，“省重大项目前期工作经费申报”等资金下达类8项，“安排使用年度土地利用计划指标”等指标管控类4项，“促小微企业上规模奖励”财政奖补类1项。指导试点地区优化用地、规划、报建、环评、验收等并联审批流程，构建联动指挥体系、实现重点任务“一键督办到人”，推动建立健全上下贯通的数字政府管理体系。（三）优化县级组织架构。推进试点县（市）直部门整合设置，鼓励实行大部门制，均精简整合5个左右县（市）直部门。在县（市）直事业单位2023年底机构总数的基础上（不含学校、医院），均精简30%左右事业单位，并明确衔接中央关于深化事业单位改革部署有关要求进一步优化调整。（四）健全各类园区管理体制。指导试点地区进一步理顺开发区管理机构与所在县（市）行政区之间的关系，依法赋予各类园区在项目审批、人力资源、建设用地、生态环保、财政管理、工程建设审批等方面更大发展自主权；协同推进“产业飞地”“招商飞地”“创新飞地”等横向帮扶举措和利益共享机制落地。（五）创新基层管理体制。推动地理位置相近、互补性强的乡镇（街道）组团联合发展，探索合并编制乡镇与县级国土空间规划；指导试点地区整合基层网格，将乡镇（街道）区域内涉及的综治、应急、民政、社工等各部门各条线的管理网格横向整合为综合网格，形成“多网合一”；探索推进乡镇（街道）党政班子成员交叉任职、班子成员可兼任内设机构主要负责人；探索制订《岗位指导目录》《乡镇岗位目录清单》，对乡镇（街道）人员实行编制分类管理、人员统筹使用；将派驻机构人员纳入乡镇（街道）统一指挥协调，加大考核权重。（六）强化机构编制资源统筹。探索将建设发展任务较轻镇的行政、事业机构限额动态调整至“百千万工程”典型镇；探索建立“县级主导—片区统筹—各级执法力量落实”的片区联合执法机制，科学划定联合执法片区，增强综合执法的专业性；在保持各类编制数和财政负担总体稳定的基础上，建立健全各类编制周转机制，并重点保障规模体量大、建设任务重的乡镇（街道）发展需要。（七）加强资源要素配套保障。推动用地、用林、用水、用海、主要污染物排污指标管理等实行“直通车”机制，加大各类资源要素倾斜力度；明确人才下沉、财政资源配置、“人随事转、钱随事转”等配套举措；合理划分县级和镇级的财政事权和支出责任，分档确定乡镇（街道）经费保障标准，完善各类奖补政策，理顺县镇财力分配关系；探索实行“市聘县用”“县聘镇用”等人才使用模式；开展“订单式”培养企业发展急需紧缺技能人才、产业人才。（一）抓重点是改革落实的关键。县镇管理体制改革涉及方方面面，其中依法扩大县镇管理权、建立扁平化管理体制又涉及几乎全部省直单位，容易“眉毛胡子一把抓”。以建立扁平化管理体制为例，第一次征求省直部门意见时共有“县直报省、省直达县”事项122项，第二次征求意见时共有80项，反复征求意见和沟通过程中，我们紧抓与县域经济社会发展密切相关的职权事项，逐个突破并力争“小切口解决大问题”，最终确定能够优化管理层次、统筹资源要素配置、提高行政效能的53项职权实行扁平化管理。（二）完善配套提升能力是改革落地的保障。县镇管理体制改革的直接影响是，省直部门的管理幅度在原来21个地级以上市的基础上新增了12个试点县（市），同时涉及发文排序、业务流程再造、干部培训交流、财政奖补等具体问题，需要及时研究制订相关配套管理制度和措施。以干部培训为例，县级部门普遍存在仍需“地级市把关”的本领恐慌，需要省、地级市部门在下一步工作中采取下沉业务骨干、定期培训、细化业务标准和流程、蹲点调研、建立信息工作群等多种方式加强对县级工作人员的培训和指导服务，提高履职能力和水平，为试点地区“扶上马，送一程”，确保职权放得下、接得住、用得好。
