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从地方改革实践看今后简政放权工作的重点

信息来源:中国经济新闻网访问次数:1278发布日期:2017-04-26

   简政放权是政府机构改革和职能转变的重大决策,对完善社会主义市场经济体制、健全政府治理体系、保持经济社会健康持续发展具有重要意义。各地对此高度重视、积极落实,尤其在审批改革实践中进行了很多有益的探索,值得借鉴和推广,但同时仍存在法律法规不健全、职能转变不到位、权限下放不彻底、办事效能不高等问题。今后应结合政府机构改革,继续深入推进职能转变,促进形成科学合理的政府治理体系,加强事中事后监管,深化法制化建设并对改革实施情况积极开展评估,推动简政放权、放管结合、优化服务改革工作向纵深发展。

  本届政府从2013年开展“简政放权、转变职能”工作以来,取消和下放了一大批审批事项,取得了较为显著的成效。进一步深入推进简政放权转变职能工作,打造服务型政府,有利于不断激发市场活力和社会创造力,保持经济社会全面快速可持续发展。

  地方简政放权改革实践的经验做法和主要问题

  各地对简政放权工作高度重视,结合实际提出了很多操作性强、成效明显的做法,值得借鉴和推广。但同时在体制机制、权限下放、办事效能等方面也还存在一些问题,亟须关注和解决。

  (一)地方简政放权改革实践的典型经验做法

  第一,关于审批流程的系统性再造。再造与完善审批流程是深入推进审批制度改革的基础和关键环节。按照国家要求并借鉴一些成熟做法,将原来的“串联式”审批改为并联审批已成为普遍做法;同时各地在标准制定、机制构建、职能整合与审批权相对集中等方面也做了很多探索。具体来看,一是在标准制定方面,主要是将事项设定与联办机制相结合,依法编制并发布实施单个事项的行政审批标准,推动联合审批,使行政审批拥有共同的行为准则。二是在机制构建方面,主要是建立行政审批部门之间的沟通衔接机制及定期跟踪督促并协调解决问题的跟踪服务机制等。三是在职能整合与审批权相对集中方面,典型做法是成立专门的行政审批部门,将分散于各部门的审批权集中在该审批部门执行,有些地方则进一步整合审批部门与人员,将审批事项参照大行业类别设立社会类、经济类、建设类等相对集中的审批部门,按照“一岗多能、一人多专”的要求建立专业审批队伍,一个窗口办理多个事项。还有的地方开展区、镇街两级事权划分,镇街便民服务中心以群众为中心,突出“便民利民”,贴近群众生产生活,让群众办事不出镇街;区行政服务中心则以企业为中心,突出“服务企业”,从而达到审批权集中行使、便民利企的目标。

  第二,关于审批事项的前置与后置。各地按照国家要求对正在实施的前置审批事项积极清理,除少数重特大项目保留环评作为前置审批外,企业投资项目基本只对用地、选址两项事项保留前置审批。一些地方还对“前置审批”事项的审批工作灵活处理,如“模拟审批”的做法,即前置审批部门对项目单位报送资料进行实质性审查后,出具注有“模拟”字样的审批文件,后置部门将前置部门模拟审批文件作为要件,先期审查其他材料,在前置部门审批结束后,以正式审批文件替换模拟审批文件,同时完成审批工作。还有的地方采取“审批后置、开工优先”的做法,将部分与开工关联不大的审批事项如初步设计批复、概算审批等放在施工过程同步进行,从而加快项目建设进程。

  第三,关于办事程序和要件的简化。办事程序和要件是否真正简化,是衡量简政放权工作效果最直接和最显现的标尺。各地在这方面做了不少开创性的尝试,在审批程序方面主要是进行“归类简化”,如在特定区域针对同类事项开展“区域评估”,即对有关水土保持、地质灾害、地震安全、水资源论证、气象及交通影响评价等,由所在地政府或园区出资委托中介机构逐区域进行评估,在区内的企业都可无偿使用这一评估报告,单个项目不再办理上述事项对应的审批手续。有些地方则对是否能简化实行分类管理,如在环评方面,对无污染或轻污染的一般项目可由主管部门直接出具技术评估意见,不涉及重要环境敏感区的水利、道路、社会事业与服务业等项目采取专家技术函审方式,以上规定之外的项目则需专家技术会审。有些地区(自贸区)把涉税事项纳入联合审批,将负面清单以外的外商投资企业备案与企业设立合并受理,实现企业设立“一照一码一张一票一备案”一天办结。在要件简化方面,主要是“资料共享”,通过建设网上批文资料共享信息库,实现审批材料多部门共享,不再向办事群众重复收取资料,实现一个项目、一套材料、一次收取。有些地方则推行“一费制”做法,将基本建设和投资项目涉及的政府性基金、行政事业及经营性收费等若干收费类别,全部换算成以建筑面积计收,并在市政服务中心设立服务窗口,企业只需在“一费制”申报和缴费两个窗口便可完成缴费。

  第四,关于对中介机构等社会组织的管理与培育。在培育和支持中介机构更好地发展方面,一些地方通过建立健全公平公正的市场准入机制、创优中介服务业发展环境、积极稳妥地推进中介机构脱钩改制等方式,着力培育中介服务市场。在规范管理中介机构方面,很多地方制定了管理办法,对中介机构更好地发挥服务职能进行规范和引导;有些地方则设立中介机构服务中心、“中介超市”等,将中介服务机构统一安排进驻行政服务中心,设立专门服务窗口,通过规范收费与服务等“统一标准”和备案、考核、淘汰落后等规范的管理体系对其加以管理。

  第五,关于事中事后监管。加强事中事后监管涉及部门多、领域范围广、事项冗杂,地方主要从审管分离、建立大部门体制、外部监督、建立承诺书制度等方面进行了诸多探索。“审管分离”是将职能部门承担的行政审批职能统一划转至单独的行政审批部门集中履行,由后者对审批行为及后果承担法律责任,前者即放权的职能部门主要承担日常监管和服务职能,而履职情况的监察职能由政府纪检、监察部门承担;有些地方则直接由纪检监察部门牵头主导行政审批改革工作,负责全面组织、协调与监督,使行政审批与监管在分工协作中相互制衡。“大部门”管理体制是有些地方参照“大部制”改革做法,整合工商、质监、食药监等市场监管职能,成立市场监管委,优化事前审批和事中事后监管职能。“外部监督”则是邀请专家学者组成专题研究组,对本地审批改革工作情况进行专题研究,从更高视角对审批改革问诊把脉。还有的地方制定了“行政审批告知承诺办法”,行政相对人在签订“告知承诺”格式文本后,当场可拿到行政审批证件,行政机关则在之后规定期限内对行政相对人的履行承诺情况进行检查。

  第六,关于“互联网+”等创新。运用“互联网+”手段开展在线审批与监管,促进信息资源开放共享,实现“制度+技术”的有效监管,如通过建设投资项目在线审批监管平台,与中央平台进行桥接和相关项目联合审批办理,实现项目审批全程监管与互动。有些地方积极利用微信服务,开通全流程“政务微信办事”,实现“网上办事”向“掌上办事”的跨越,以多元化“微服务”,实现“点对点”政民互动服务。还有的地方实行“视频联审”,由牵头部门通过远程视频和审批系统,召开远程视频联审会议,通报项目情况、解答咨询并指导申请人填报资料,各联办部门则提出预审意见,并一次性告知申请人在本阶段所需申报材料、承诺办理时限等,申报材料齐全后由联办部门在承诺时限内办结。

  第七,关于便民利民等其他辅助措施。

  是否能真正体现便民利民是衡量简政放权工作效果的焦点,各地对此提出不少举措。为推进项目尽快开工建设,有些地方实行“桩基先行”政策,对一些建设面积或建筑高度达到一定程度的工程,在土地使用权证、规划部门确认的建筑定位图、桩基施工图设计文件等审查合格后,可先办理施工许可手续。为最大限度减少“扰民”,有些地方实行全部相关部门在内的一次性踏勘的“一车办”联合踏勘制度,无特殊原因各单位不得多头或分散踏勘,并规定时限出具审批意见。有些地方则实施“企业代办制”,在行政审批中心设立服务平台,免费为需要办理行政审批的企业单位提供代办业务咨询服务,指导协助准备相关申报材料,并反馈项目审批进展情况,受理各类投诉。有的地方开展“一个号码管服务”工作,整合本地政府热线号码和服务资源,建立统一的便民服务专线,集政府服务、公共服务、社会服务于一体,用一个号码集中办理群众咨询、求助及投诉事项,实现政府服务创新与提升。其他便利化措施还有将审批权力全面覆盖到基层的“农民办事不出村”、促进民营企业二次创业的“直通直达窗口”、压缩审批时限的“超时默认”、“零地技改”不再审批等。

  (二)从地方改革实践看当前简政放权工作中的主要问题

  一是体制机制及相关法律法规尚不健全。一些领域存在立法空白,如环保方面的土壤环境保护、核安全、环境监测、区域限批等方面缺乏法律法规。有关法律对公民在地区建设中涉及切身利益方面的知情权等规定不明确,缺乏可操作性,使公民在行使参与权时缺乏法律依据。社会自治和市场经济不够完善,直接影响“大部制”的改革效果。改革措施上下不配套,部分地区尝试实施“大部门”体制,但上级部门尚未进行相应的部门整合,导致上下衔接不顺畅。

  二是相关部门职能转变不到位。一些部门计划经济的惯性思维比较固化,习惯于将审批作为日常行政方式,为民服务意识欠缺,自由裁量权过大的“权力任性”现象仍较普遍,且此次转变职能工作目前未完全纳入工作绩效考核,部分工作开展得不到足够重视。有效监管尚未破题,监管转型滞后于审批改革进程,监管体系建设、社会参与监管等均严重滞后,“大部门”管理体制下的工作机制并未改变。将资质要求等同于监管、以考试培训替代监管、把监管简单理解为取消下放事项的衔接落实等误区不同程度存在,会批不会管、监管能力与硬件建设不足等问题在基层监管方面尤为突出,微观管得太多、宏观管得不够。

  三是办事程序和环节的实际效能依然不高。“互联网+”等创新手段一定程度上促进了政府相关部门联通及审批信息的共享,但一些部门业务系统与审批系统并未全面互联互通,“信息孤岛”“二次录入”现象较普遍,办件与进件“两张皮”问题始终存在。审查环节重形式轻实质、专家评审环节不规范、中介服务把关不严等问题较突出。有的事项涉及多个部门,存在重复审批问题,有的虽减少印章但审批内容无实质改变,部分事项只是由盖章改成签字,审批时间不遵守、实际审批时间未真正压缩。有些地方“一个窗口办结”“一次取件”貌似节省企业取件频次和时间,实际前提是全部证件办齐了才能一次取走,在多个证件一起办理的情况下,必然存在取件的“短板现象”,影响企业办理其他事项。审批与监管环节未充分分离,互相衔接的互动机制不健全。

  四是审批权限与事项取消或下放仍不彻底、不合理。对本部门有利的审批事项,采取直接保留,或将审批之名改为“服务”“内部事项”等名称而间接保留,或取消事项但将审批环节合并到其他审批事项,或仅下放初审权但保留终审权或发证环节等方式,继续行使实际上的审批权;而所下放权限则很多集中在比较偏僻或业务量极少的专业领域,与经济运行关联度不大,对激发市场、企业和社会活力作用不明显,甚至有些权力改头换面后不消反涨、企业负担不减反增。放权过程中的观望等待、不同步不协调或你放我不放、先放后不放等“最后一公里”与“最先一公里”问题并存;有些时候则走向盲目下放的误区,只要上级部门下放或要求下放的,不管下级部门是否具备承接条件都一概下放,导致承接部门不能批、不敢批、不规范地批、不及时地批,实际上不是提高而是拖慢了效率。取消和下放事项标准、数量口径不一,单个大项拆成若干小项计为取消项或若干小项打捆成一个大项计为保留项等数字游戏,部门之间审批事项交叉保留等,增大了审批管理的难度。

  进一步深化简政放权转变政府职能工作

  要根本破解制约经济发展的体制性制度性障碍,更好地发挥市场主体作用和激发社会活力,应重点从机构改革、调整政府权责定位、治理体系构建、加强监管、完善政策评估制度等方面着手,进一步深化简政放权转变政府职能工作。

  第一,政府职能转变要与机构改革并进实施。“简政放权”不仅在“放权”,也在“简政”,两者相互促进,相辅相成。今后可根据新的事权调整对现有部分机构撤销、转型,在此基础上一方面廓清党政部门职责关系,理顺行政与立法、司法权力边界,继续推进“大部制”改革,进一步解决部门职能交叉和重叠引致的协调不畅等“部门主义”,另一方面随着职能转变到位,推进行政决策权、行政执行权、行政监督权“三权分设”,形成相互制约,可在已实施大部门体制的部门进行改革试点,规避“碎片化”和部门主义等问题,更好地巩固简政放权改革效果。

  第二,调整政府角色定位与权限。要树立企业“生产主体责任”与政府“监管主体责任”理念,企业要为自身违法行为承担主体责任,政府机构专事监管而不再承担连带责任,简政放权工作在行政性放权的同时要做好经济性放权,促进企业自律并成长为社会的独立主体。在“简政”即机构改革调整到位、权力结构优化配置的同时,按照新的职能定位制定和规范权责清单,促进政府职能转变与管理优化。要区分经济领域放权与社会领域放权,对经济性管理领域的事项(如价格、投资等微观经营活动)要应减尽减,致力于释放市场主体活力;而对于非经济领域如社会性管理领域(主要涉及健康、安全和环境等),在放权的同时还要注重从民生安全、社会稳定角度考虑,审批与许可权力宜留则留。注重解决放权不同步、不协调、不到位问题,对下放的审批事项要让地方能接得住、管得好,完善审批权非取消即下放的单一模式,探索梯度化缓和方式,如可在试点基础上尝试取消非国有企业一般投资项目备案制,由企业依法依规自主决策、在相关网络平台上进行自主登记等。全面清理规范行政审批中介服务,坚决整治“红顶中介”,切断行政机关与中介服务机构之间的利益链。

  第三,推动形成科学的政府治理体系。

  今后简政放权工作一方面应积极培育和规范发展各种社会组织,在此基础上逐步加大向其还权的广度和深度,推动其逐步成为管理主体的一元。另一方面要加强监管,推动企业等各社会主体成长为能承担相应权利义务的独立主体。同时建立健全全社会信用体系,加快制定“公民权利清单”,培育公民参其事、负其权、得其利的权利理念,支持公民用权利制约权力,以最广泛、最坦诚的信息公开力度增强民众的知情权和监督权,尤其要鼓励运用互联网手段通过合法、合理、必要的途径维护个人利益,培育民众广泛参与治理的意识。促进多元管理主体不断成长成熟,逐渐培育其间的伙伴关系及全社会民主、协作和妥协的精神,为成熟的政府治理体系创造关键条件。

  第四,加强事中事后监管。全面推进行政审批与市场监管职能的严格分离,借鉴发达国家经验,在试点的基础上,赋予市场监管机构享有同级政府或行政部门所享有的制定行政规章或规范性文件的准立法权限和行政裁决权,推进市场监管机构“去行政化”,由行政监管为主向法治监管为主转变。及时出台监管上位法、相关条例,建立和完善监管的标准体系,修订《标准化法》《食品安全法》等,研究出台综合性《市场监管法》,形成市场监管的法律框架,使企业行为和部门监管有法可依。尤其要把事前审批和加强事中事后监管结合起来,对那些短期能给社会造成重大损失的、造成的损失难以弥补或挽回损失所需成本巨大的、停止项目建设或运营将带来较大损失的、损失短期不显见但长期持续积累且较严重的、与民生安全或社会稳定关系密切的、是否有重大损失难以确定的以及短期内大量建设的项目,必须在加强事中事后监管的同时把好入口关,以免造成难以估量和不可挽回的损失。

  第五,建立健全第三方评估制度。将简政放权工作第三方评估制度化,以专业化、技术化、标准化为重点建立健全评估办法,结合简政放权改革目标与方向,明确第三方评估的范围、主体、程序和结果运用,完善政策评估框架,持续开展工作评估,为政府管理方式改革创新提供建议及地方开展该项工作提供指导。强化人大的监督与公众和专家参与,尤其要使用能吸纳最广泛社会力量参与的方式,由中立机构对工作决策、执行、监管的实施及成本收益情况进行全面和客观评估。要督促地方将简政放权工作列入政府工作绩效进行考核,加大工作约束力,提高执行效果。

  第六,加快推进相关配套改革。当前应与简政放权工作同步推进的配套改革较多,其中完善财税体制改革尤为迫切,主要解决目前“简政放权”仅单一地将大批审批事项逐级下放到各级地方政府部门,而引发的“事权、人权、财权”不对等问题,应尽快实现财权和事权尤其是财力和事权对等,削弱地方政府直接干预微观经济运行的内在动机。要同步推进财政转移支付制度改革,将简政放权中“下放的权”与相对应的“钱”同步下放,进一步理顺放权机制,并与下一步“简政”工作相结合。赋予地方更多改革试点权,给予充分试点权限,鼓励其进一步总结经验、深化改革试点,同时将机构编制、经费和人员配备随更多事权下放而向基层政府倾斜。

  第七,深化政府工作法制化建设。应继续强化“先授权、后改革,先动法、后动权”原则,以加快法律法规“立改废释”促进简政放权改革向纵深发展,改革方案凡是与现行法相抵触的,必须先修改法律再予以实施,或通过特别授权机制,在获得法律制定机关的特别授权后再在特定部门或地区实施。对行政规范性文件及时全面清理,凡是于法无据、擅自扩权、损害人民群众合法权益的要予以修改或废止,适时将一些行政规章上升为法律法规,以解决其执行力弱、问责主体范围狭窄等问题。抓紧出台全国行政审批标准化、信息化的改革方案,推进行政事项编码、经办部门、项目名称、设定依据、服务对象等标准化和统一化。不断调整完善“权力清单”、“收费清单”、“负面清单”等“三大清单”,强化“职责法定”理念和制度,尤其要健全追责机制,对问题涉及到哪级政府和责任人、承担什么责任进行明确界定,形成专负其事、专担其责的权责事严格对应的制度。

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